Infozákon ako nástroj verejnej kontroly, ale aj výskumu

Veronika Prachárová je riaditeľkou Inštitútu SGI
Juraj Kačur je junior výskumníkom Inštitútu SGI

Pri výskume zameranom na verejné politiky alebo verejný sektor ako taký, bežne nepostačuje len práca s dátami, ktoré sú originálne zozbierané výskumníkmi (napríklad prostredníctvom dotazníkov). Je nevyhnutné používať aj už zverejnené údaje alebo údaje, ktoré je potrebné vyžiadať od štátnych orgánov. Napriek pokrokovej slovenskej legislatíve to v praxi nie je také jednoduché.

Pokroková transparentnosť?

Na Slovensku, rovnako ako v iných krajinách strednej a východnej Európy, existovala hneď po zmene režimu snaha o rapídnu tranformáciu celej spoločnosti smerom k funkčnému demokratickému zriadeniu. Ako tvrdia viacerí akademici, najzásadnejšie snahy sa upierali na transparentnosť a na nástroje umožňujúce vyvodzovanie zodpovednosti voči predstaviteľom verejného sektora. Najvyšší súd v tejto oblasti v jednej zo svojich kľúčových judikatúr uvádza, že už samotným prihlásením sa Slovenskej republiky k princípom demokratického právneho štátu (prijatím Listiny základných práv a slobôd a Ústavy SR) došlo aj u nás k prechodu od koncepcie diskrétnosti verejnej správy (štátnej správy i samosprávy) k princípu publicity správy (t. j. jej otvorenosti a transparentnosti).

Z pohľadu legislatívy však išlo Slovensko v porovnaní s ostatnými štátmi regiónu najďalej. Možno sa dá povedať, že bolo až priekopníkom.

Prvým významným krokom bolo prijatie takzvaného infozákona v roku 2000, ktorý rozšíril ustanovenie ústavy zaručujúce právo na informácie. Tento zákon garantuje právo akejkoľvek osoby žiadať a získať prístup k informáciám, ktoré majú verejné inštitúcie k dispozícii a nie sú utajené. Nachádza sa v ňom široký výklad toho, čo má byť pre verejnosť prístupné, ako aj dôležitý mechanizmus vymáhania tohto práva so zahrnutím súdneho dohľadu (preskúmania) a potenciálnych sankcií.

Legislatíva išla následne ešte ďalej a v roku 2010 sa na Slovensku presadil bezprecedentný režim transparentnosti. Tvorcovia zákona napríklad stanovili účinnosť verejných zmlúv na deň po ich zverejnení. Nová úprava predstavovala jednu z najradikálnejších reforiem v oblasti transparentnosti na svete.

Ako to však býva, legislatíva, akokoľvek pokrokovo napísaná, sa do praxe v zásade nikdy neprevedie ideálnym spôsobom. V tomto článku sa zameriame najmä na reálne možnosti získať informácie prostredníctvom infozákona.

Cez infozákon do fungovania úradov vždy nenazriete

Využitie infozákona naráža v praxi na mnohé mantinely. Niektoré sú dané (opodstatnenými) ustanoveniami tohto zákona, iné zas ich reštriktívnym výkladom štátnymi úradmi alebo ich nečinnosťou.

Nie je ničím ojedinelým, že povinné osoby na žiadosť o informácie vôbec nereagujú, utajujú ich ako obchodné tajomstvo, či sa odvolávajú na skutočnosť, že nie sú povinné žiadať informácie od iných subjektov a nemajú vytvárať takzvanú novú informáciu.

Tento stav je viac ako nevyhovujúci. Ako upozorňuje Najvyšší súd, dostatočne rozsiahly, jednoduchý a rýchly prístup k informáciám má priaznivý vplyv na dôveru občanov v demokratické inštitúcie a na ich ochotu podieľať sa na verejnom živote. V opačnom prípade môžu mať pocit, že nevedia účinne ovplyvniť správu vecí verejných. Okrem toho je prístup k informáciám často nevyhnutnou súčasťou výskumu, a to nielen na Slovensku, ale aj v zahraničí.

My sme sa vo výskume snažili získať informácie o výmene vedúcich zamestnancov na úrovni miestnej štátnej správy (okresných úradov).

Na čo sme narazili

Naším zámerom bolo zistiť mená, dátumy začatia a ukončenia pôsobenia vo funkcii, dôvod ukončenia pôsobenia vo funkcii a druh štátnej služby osôb, ktoré pôsobili od vzniku okresných úradov v roku 2013 vo vedúcich funkciách.

Ako prvý problém sa ukázala nejednotnosť postupov pri odpovedaní na naše žiadosti. Zatiaľ čo 32 okresných úradov, t. j. 44 percent, nám priamo sprístupnilo požadované informácie, ostatné postúpili žiadosť na krajské centrá podpory ministerstva vnútra, respektíve na samotné ministerstvo vnútra. V niektorých prípadoch to bolo odôvodnené tým, že práve krajské centrá podpory spravujú agendu personalistiky. Inokedy však bolo dôvodom aj to, že okresné úrady nemajú právnu subjektivitu, a preto k žiadosti nemôžu vydať rozhodnutie.

Na druhý problém sme narazili priamo na rezorte vnútra. Ministerstvo nám sprístupnilo požadované informácie iba v obmedzenom rozsahu. Argumentovalo tým, že si žiadame osobné údaje, na ktoré sa v infozákone uplatňuje sprísnený režim. V § 9 ods. 3 infozákona je taxatívne vymenované, že z osobných údajov štátnych zamestnancov sa môžu sprístupňovať titul, meno a priezvisko, funkcia a deň ustanovenia alebo vymenovania do funkcie, pracovné zaradenie a deň začiatku výkonu pracovnej činnosti, miesto výkonu funkcie alebo pracovnej činnosti a orgán, v ktorom túto funkciu alebo činnosť vykonáva, a mzda, plat alebo platové pomery a ďalšie finančné náležitosti priznané za výkon funkcie platené zo štátneho aleboz verejného rozpočtu.

Proti rozhodnutiu sme sa odvolali, pretože takýto výklad zákona považujeme za reštriktívny. Vybrané rozsudky slovenských súdov (napríklad Ústavného súdu SR, Krajského súdu v Prešove, Krajského súdu v Bratislave) či Európskeho súdu pre ľudské práva totiž hovoria, že verejne činné osoby majú zúženú ochranu súkromia. Podľa judikatúryKrajského súdu v Bratislave, ak nejakú informáciu zjavne nemožno považovať za súčasť súkromnej sféry fyzickej osoby, keďže ide o informácie o výkone verejnej funkcie alebo úradnej činnosti touto osobou, nemožno takúto informáciu považovať za ústavne chránený osobný údaj. Inými slovami, ako uvádza Krajský súd v Prešove, ani ďalšie informácie týkajúce sa výkonu verejnej funkcie alebo výkonu úradnej činnosti (hoci nie sú presne vymedzené v ustanovení § 9 ods. 3) nemožno považovať za chránené osobné údaje, ani za informácie týkajúce sa súkromia. Ustanovenie § 9 ods. 3 v sebe teda neobsahuje definitívny zoznam údajov, ktoré možno na základe žiadosti o informácie poskytnúť.

Verejný záujem spočívajúci v analýze a kontrole pôsobenia verejných funkcionárov teda môže legitímne prevažovať ochranu súkromia, t. j. osobných údajov o funkcionároch, ďalej ako po špecifické ustanovenia infozákona, pokiaľ ide o údaje spojené s výkonom ich funkcie. Ministerstvo však v rozhodnutí o našom odvolaní zaujalo rovnaký postoj ako pôvodne a opäť sa odvolalo na rovnaký paragraf infozákona.

Vzhľadom na to, že mu na stole pristáli naše žiadosti postúpené z viacerých okresných úradov, sme si navyše vyslúžili obvinenie z filibusteringu. Inými slovami, ministerstvo v rámci odpovede vydedukovalo, že motiváciou pre zasielanie našich infožiadostí nie je samotné získanie informácií, ale snaha zahltiť štátny úrad prácou a obmedzovať ho v normálnom chode.

Nezabúdajme

Zákon o slobodnom prístupe k informáciám vychádza z princípu, že v demokratickom štáte sú veci, ktoré nie sú zo zákona utajované, verejnosti voľne dostupné. Popri pravidelných voľbách, deľbe moci či práci novinárov tak slúži ako ďalší z dôležitých nástrojov kontroly verejnej moci. Prístup k informáciám však nie je len nevyhnutným základom pre verejnú kontrolu spájanú s možnosťou vyvodiť zodpovednosť, ale aj výskumnej činnosti snažiacej sa o analýzu existujúceho stavu a hľadania riešení na jeho zlepšenie. Nemalo by sa na to zabúdať.